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预防未成年人犯罪法修法要点
2022-01-03

一

预防未成年人犯罪法修法背景


党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次作出重要指示和决策部署，对完善未成年人保护相关法律制度、改进未成年人保护工作，提出明确要求[1]。完善未成年人保护相关制度的一大重点是预防未成年人犯罪。全国人大及其常委会高度重视、加快推进未成年人保护相关立法工作，同步启动预防未成年人犯罪法修改工作。

近几年来，未成年人犯罪数量在连续多年下降趋于平稳后有所回升。根据最高人民检察院于2020年6月1日发布的《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》（下称《白皮书》）所披露的信息显示（详见图1），2014年至2019年：检察机关分别受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人经2015年、2016年、2017年连续三年下降后，于2018年、2019年又同比上升5.87%、7.51%；2016年，受理审查起诉的未成年犯罪嫌疑人较2014年下降23.68%，2016年至2018年总体保持稳定，2019年同比又上升5.12%[2]。从数据的角度来分析，于1999年颁布、2012年修正的《预防未成年人犯罪法》在司法实践中对未成年人犯罪数量的下降有一定的贡献，但随着社会经济的发展，其内容亟需进一步调整。

（图 1）


二

预防未成年人犯罪法修法要点


要点1: 三级预防与分级处遇成为新的思路框架


此次修订预防未成年人犯罪法，在进一步厘清与刑法、治安管理处罚法的关系与定位，相互衔接、协调的基础上，始终坚持着教育矫治的核心功用，方向是强化对未成年人不良行为、严重不良行为、犯罪行为的干预与矫治。因此，新法删去了旧法中有关父母或其他监护人监护义务的内容，也调整了对广播电视节目以及营业性歌舞厅等社会各单位的规范。

未成年人的违法犯罪通常是一个由轻及重、不断恶化的过程。要预防未成年人犯罪，应当分级预防、及早干预。修订的预防未成年人犯罪法根据三级预防的逻辑，对篇章体例作出了重新设计。详见图2。[3]

（图 2）


所谓三级预防，就是一般预防、临界预防、再犯预防。一般预防，是指在未成年人出现偏常行为之前开展一系列提前预防的工作，避免他们出现偏常行为。临界预防，是指对于未成年人出现的一些尚未构成犯罪的偏常行为进行干预和矫治，避免发展为犯罪。再犯预防，是指未成年人出现犯罪行为后开展教育感化挽救工作，避免他们再次实施违法犯罪[3]。因此，新法基于这一指导性思维框架，删去了旧法中第五章有关未成年人对犯罪的自我防范这一内容。


要点2: 明确界定不良行为和严重不良行为的含义


不良行为是指吸烟、饮酒、旷课、逃学、沉迷网络等不利于未成年人健康成长的行为。严重不良行为是指未成年人实施的由刑法规定，因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及其他严重危害社会的行为。从以下新旧法条的对比可以明显发现，对不良行为和严重不良行为的含义有更为明确的界定。


对应法条沿革：
第十四二十八条 未成年人的父母或者其他监护人和学校应当教育未成年人不得有下列不良行为本法所称不良行为，是指未成年人实施的不利于其健康成长的下列行为：
（一）旷课、夜不归宿吸烟、饮酒；
（二）携带管制刀具多次旷课、逃学；
（三）打架斗殴、辱骂他人无故夜不归宿、离家出走；
（四）强行向他人索要财物沉迷网络；
（五）偷窃、故意毁坏财物与社会上具有不良习性的人交往，组织或者参加实施不良行为的团伙；
（六）参与赌博或者变相赌博进入法律法规规定未成年人不宜进入的场所；
（七）观看、收听色情、淫秽的音像制品、读物等参与赌博、变相赌博，或者参加封建迷信、邪教等活动；
（八）进入法律、法规规定未成年人不适宜进入的营业性歌舞厅等场所阅览、观看或者收听宣扬淫秽、色情、暴力、恐怖、极端等内容的读物、音像制品或者网络信息等；
（九）其他不利于未成年人身心健康成长的不良行为。
第三十八条 本法所称严重不良行为，是指下列严重危害社会，尚不够刑事处罚的违法行为未成年人实施的有刑法规定、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的行为，以及严重危害社会的下列行为：
（一）纠集他人结伙滋事，扰乱治安结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物等寻衅滋事行为；
（二）携带管制刀具，屡教不改非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；
（三）多次拦截殴打他人或者强行索要他人财物殴打、辱骂、恐吓，或者故意伤害他人身体；
（四）传播淫秽的读物或者音像制品等盗窃、哄抢、抢夺或者故意损毁公私财物；
（五）进行淫乱或者色情、卖淫活动传播淫秽的读物、音像制品或者信息；
（六）多次偷窃卖淫、嫖娼，或者进行淫秽表演；
（七）参与赌博，屡教不改吸食、注射毒品，或者向他人提供毒品；
（八）吸食、注射毒品参与赌博赌资较大；
（九）其他严重危害社会的行为。


要点3: 强化家庭、学校、社会对未成年人不良行为的干预


传统干预的方式即父母或者其他监护人及时制止并加强管教。新法规定学校和家庭应当加强沟通，建立家校合作机制。学校决定对未成年学生采取管理教育措施的，应当及时告知其父母或者其他监护人；未成年学生的父母或者其他监护人应当支持、配合学校进行管理教育。


另外，新法还特别规定了学校对有不良行为的学生可以采取的教育管理措施。具体措施包括予以训导；要求遵守特定的行为规范；要求参加特定的专题教育；要求参加校内服务活动；要求接受社会工作者或者其他专业人员的心理辅导和行为干预等。学校和家庭应当建立合作机制，共同干预未成年人的不良行为。单位和个人发现未成年人有不良行为，应当联系家长或学校，或者报告有关部门。


新法第三十三至三十五条规定了针对常见的未成年人不良行为，也可以采取上述举措。特别是在未成年人无故夜不归宿等情况下，学校应及时查找，必要时向公安机关报告。同时，根据新法的第三十六条规定，公安机关在发现或者接到相关报告后应当及时采取有效措施并通知其父母或者其他监护人。


要点4: 对严重不良行为的措施


新法规定对严重不良行为的措施主要在以下五个方面：
（1）国家加强专门学校建设，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育。专门教育纳入国民教育体系。专门学校建设和专门教育具体办法，由国务院规定。
（2）未成年人实施刑法规定的行为，因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估同意，教育行政部门会同公安机关可以决定对其进行专门矫治教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门矫治教育的场所。专门矫治教育的场所实行闭环管理，公安机关、司法行政部门负责未成年人的矫治工作，教育行政部门负责未成年人的教育工作。
（3）公安机关接到举报或者发现未成年人有严重不良行为，应当及时制止，依法调查处理，并可以责令其父母或者其他监护人消除或者减轻违法后果，采取措施严加管教。同时，公安机关可以根据情况，采取以下矫治教育措施：予以训诫；责令赔礼道歉、赔偿损失；责令具结悔过；责令定期报告活动情况；责令遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所；责令接受心理辅导、行为矫治；责令参加社会服务活动；责令接受社会观护，由社会组织、有关机构在适当场所对未成年人进行教育、监督和管束。
（4）对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向教育行政部门提出申请，经专门教育指导委员会评估同意后，由教育行政部门决定送入专门学校接受专门教育。同时，也规定了四种情形，教育行政部门会同公安机关可决定送入专门学校接受专门教育。
（5）对旧法的调整：旧法对于严重不良行为且构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安处罚；因不满十四周岁或者情节特别轻微免予处罚的，可以予以训诫。新修订的预防未成年人犯罪法删去了这一规定。另外，新法也删除了旧法对于未成年人收容教养的规定。


要点5: 建立学生欺凌防控制度


新法回应了社会关注的校园霸凌议题，规定了教育行政部门应当会同有关部门建立学生欺凌防控制度。与此同时，学校应当加强日常安全管理，完善学生欺凌发现和处置的工作流程，严格排查并及时消除可能导致学生欺凌行为的各种隐患。


要点6: 重新犯罪之预防新举措


首先，社会教育方面：未成年人的父母或者其他监护人和学校、居民委员会、村民委员会对接受社区矫正、刑满释放的未成年人，应当采取有效的帮教措施，协助司法机关以及有关部门做好安置帮教工作；居民委员会、村民委员会可以聘请思想品德优秀，作风正派，热心未成年人工作的离退休人员、志愿者或其他人员协助做好前款规定的安置帮教工作。另外，社会矫正机构应当根据实际情况对未成年社区矫正对象进行职业教育、并配合安置其就学就业问题。


其次，一是公检法对于无固定住所、无法提供保证人的未成年人适用取保候审的，应当指定合适成年人作为保证人，必要时可以安排取保候审的未成年人接受社会观护。二是未成年人的犯罪记录依法被封存的，公检法和司法行政部门不得向任何单位或者个人提供，但司法机关因办案需要或者有关单位根据国家有关规定进行查询的除外；依法进行查询的单位和个人应当对相关记录信息予以保密；未成年人接受专门矫治教育、专门教育的记录，以及被行政处罚、采取刑事强制措施和不起诉的记录，适用前述规定。三是公检法在办理未成年人刑事案件时，可以自行或者委托有关社会组织、机构对未成年犯罪嫌疑人或者被告人的成长经历、犯罪原因、监护、教育等情况进行社会调查；根据实际需要并经未成年犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人同意，可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人进行心理测评。


要点7: 法律责任


新法删去了旧法中针对有关淫秽出版物、影剧院、录像厅、营业性歌舞厅以及其他未成年人不适宜进入的场所所设立的规范，重点细化了学校及教职工的法律责任。另外，对国家机关及其工作人员在预防未成年人犯罪工作中的法律责任，作出了严谨的规定。


三

结语


此次修订对预防未成年人犯罪体系进行了整体设计、系统调整，不过，仍然有一些关键问题尚不够明确具体，亟需在新法生效前进一步加强研究论证，尽快出台保障新法得以正确贯彻落实执行的具体规定。例如，专门教育指导委员会的运行方式如何进行、如何理解专门矫治教育、专门矫治教育与收容教育措施的区别在何、是否会导致未达刑事责任年龄的未成年人案件程序倒流等等问题仍需更为细致的规定来细化司法实践中的操作。随着社会经济的进步，我们期待新修订的预防未成年人犯罪法在未来法律实践中更好地预防未成年人犯罪的发生。


四

参考文献

[1] 《拿什么拯救未成年犯罪？专家：降低刑事责任年龄不是万能法宝》，人民网强国论坛：http://www.people.com.cn/gb/n1/2019/1031/c32306-31430676.html
[2] 最高人民检察院，《未成年人检察工作白皮书（2014—2019）》
[3] 苑宁宁，《新预防未成年人犯罪法的方向、思路与展望》
微信公众号：团中央权益部https://mp.weixin.qq.com/s?src=11&timestamp=1610026747&ver=2814&signature=jtS2Qre06HJ9Tz-oO4YoZTiTurMq7xHP1Jwkw2yEe6fts4yNmiaFzSqS1XryuLcYscpq2ffJ9m169nT7beKds3XyC3GMotO9nfu1jc*AyTGl*fza*8jU*vn1q4M3j3e1&new=1
[4] 《预防未成年人犯罪法（2012年修正）》
[5] 《预防未成年人犯罪法（2020年修订）》

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